Hay leyes que nacen para ser obedecidas y leyes que nacen para ser representadas. Se aprueban con lenguaje moral (“tolerancia cero”, “protección total”, “garantía universal”), se imprimen como victoria institucional y luego se sostienen en un equilibrio tácito: todos saben que el cumplimiento pleno es inviable, pero nadie quiere admitirlo. Así aparece la simulación como forma de gobernar: se actúa como si la norma ordenara la realidad, cuando en verdad la realidad negocia con la norma.
El núcleo del problema no es solo la “falta de voluntad”, sino el diseño. Lon L. Fuller advertía que una legalidad efectiva requiere condiciones internas mínimas: reglas claras, publicadas, no contradictorias, relativamente estables y posibles de cumplir. Cuando una norma exige lo imposible —por plazos, costos, requisitos, capacidades o presupuestos inexistentes— deja de funcionar como guía de conducta y se convierte en un artefacto para administrar sanciones. La ley ya no separa “cumplidores” y “incumplidores”: produce una población técnicamente infractora por defecto, disponible para ser castigada cuando convenga. Ahí, la legalidad se vuelve un recurso político, no un marco común.
En América Latina, este patrón se refuerza por la convivencia entre instituciones formales e informales. Helmke y Levitsky mostraron que las reglas informales no son “ruido” externo: pueden complementar, competir o sustituir a las formales. Cuando la norma es rígida pero el cumplimiento es caro, proliferan atajos, arreglos, interpretaciones toleradas y excepciones de facto. La ley no desaparece: se mantiene como referencia simbólica, mientras el funcionamiento cotidiano se resuelve por redes, discrecionalidad y transacciones invisibles. El resultado es una doble contabilidad: una para el expediente, otra para la vida real.
La simulación se vuelve especialmente estable cuando el cambio institucional ocurre de forma gradual, no por reforma frontal. Mahoney y Thelen explican que las instituciones suelen transformarse mediante mecanismos como drift (la regla queda igual, pero cambia el entorno y la regla pierde sentido), layering (se agregan nuevas reglas sin eliminar las viejas, creando contradicciones), conversion (se reinterpreta la regla para otros fines) y displacement (nuevas prácticas desplazan las antiguas). Bajo esos procesos, una ley puede seguir “existiendo” y, al mismo tiempo, ser vaciada por interpretación selectiva, por falta de implementación o por choques entre normas superpuestas. La simulación no es un accidente: es una manera de sostener gobernabilidad cuando la institución formal no alcanza.
La pregunta operativa es cuáles artículos y fórmulas producen discrecionalidad. Suelen ser los que combinan vaguedad moral con amplios márgenes administrativos: verbos como “podrá”, “a juicio de la autoridad”, “cuando se estime conveniente”, “según disponibilidad presupuestal”, “en casos justificados”, “por razones de interés público”. También los requisitos sin estándares verificables (“acreditar solvencia”, “demostrar idoneidad”, “presentar pruebas suficientes”) y los plazos sin consecuencias claras para la autoridad. Estas piezas abren una zona gris donde el cumplimiento se vuelve interpretativo y la sanción, negociable.
¿Cómo se vuelve selectiva la sanción y por qué? Porque cuando una norma es incumplible para muchos, sancionar a todos es inviable y políticamente costoso. Entonces aparece la selectividad como racionalidad administrativa: se sanciona por muestras, por prioridades, por campañas, por coyunturas… o por alineamientos. En términos de poder, la selectividad permite dos cosas a la vez: exhibir control (porque hay castigo visible) y administrar gobernabilidad (porque no se colapsa el sistema castigando a la mayoría). El problema democrático es que esa selectividad suele ser opaca. Y cuando es opaca, puede convertirse en herramienta de disciplina: a unos se les aplica toda la ley; a otros se les administra “tolerancia”; y a la mayoría se le mantiene en una incertidumbre útil.
La simulación, por tanto, no es solo que “no se cumpla la ley”. Es un régimen donde la ley opera como teatro de legitimidad y como reservorio de discrecionalidad. Se cumple en los indicadores de actividad, en los informes y en las ceremonias; falla en el territorio, donde la norma se vuelve fricción, amenaza o moneda de intercambio. Por eso el debate serio no es “más leyes” ni “mano dura”, sino calidad institucional: normas cumplibles, sanciones previsibles, criterios públicos de interpretación, capacidades reales y mecanismos para que la ley deje de ser un arma selectiva y vuelva a ser un piso común.
Referencias
Fuller, L. L. (1964). The morality of law. Yale University Press.
Helmke, G., & Levitsky, S. (2004). Informal institutions and comparative politics: A research agenda. Perspectives on Politics, 2(4), 725–740.
Mahoney, J., & Thelen, K. (2010). A theory of gradual institutional change. En J. Mahoney & K. Thelen (Eds.), Explaining institutional change: Ambiguity, agency, and power (pp. 1–37). Cambridge University Press.
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