Contratación pública como sistema de riesgos: concentración, sobrecostos y discrecionalidad

La contratación pública suele presentarse como un procedimiento: requisiciones, licitaciones, fallos, actas. Pero en la práctica funciona mejor si se entiende como lo que realmente es: un sistema de riesgos. Un ecosistema donde se combinan grandes flujos de dinero, alta complejidad técnica y múltiples puntos de decisión—un terreno fértil para concentración, sobrecostos y discrecionalidad. No es casualidad que organismos internacionales la describan como un área particularmente vulnerable a desperdicio, fraude y corrupción: en los países OCDE, la contratación pública representa aproximadamente 12% del PIB, de modo que pequeñas distorsiones generan pérdidas masivas.

El problema no es solo “corrupción” entendida como acto individual. En clave principal–agente, el Estado (principal) delega en funcionarios y unidades compradoras (agentes) la gestión de contratos que el público no puede monitorear en tiempo real. Jensen y Meckling formalizaron este conflicto: cuando quien decide no asume plenamente los costos de su decisión, aparecen costos de agencia y oportunidades para comportamientos oportunistas. En compras públicas, esa asimetría se agrava porque el proveedor también posee información privilegiada (costos, tiempos, calidades), y porque el proceso se fragmenta en etapas donde el control ciudadano se vuelve episódico.

Klitgaard lo resumió con una fórmula deliberadamente simple—monopolio + discrecionalidad – rendición de cuentas—que, más allá de sus límites, sirve como mapa operativo: donde hay pocos oferentes, decisiones poco trazables y baja probabilidad de sanción, el incentivo a capturar el proceso sube. El punto crítico es que, en contratación pública, la captura no necesita romper la ley: puede ocurrir “legalmente” mediante diseños que aparentan competencia mientras protegen a una red.

Dónde se abre la puerta a la captura

1) Planeación

La captura comienza antes de la licitación. Se cocina en la definición del problema: especificaciones “a la medida”, requisitos de experiencia imposibles para nuevos competidores, calendarios que favorecen a quien ya sabe, y estudios de mercado sesgados. Cuando el pliego se redacta como cerrojo, el concurso posterior es teatro: el ganador ya está preseleccionado por la arquitectura técnica.

2) Adjudicación

La fase visible concentra la narrativa, pero muchas veces solo confirma lo que el diseño determinó. Aquí aparecen patrones típicos: licitaciones con baja concurrencia, criterios de evaluación opacos, y modalidades que reducen competencia. La OCDE insiste en que listas cerradas de proveedores y restricciones mal justificadas elevan riesgos a la competencia y a la transparencia, por lo que recomienda criterios públicos y salvaguardas ex ante.

3) Supervisión y ejecución

El contrato “ganado” todavía es el inicio. La captura fuerte se juega en modificaciones: ampliaciones, convenios, reajustes, “urgencias”, penalizaciones no aplicadas y recepción de obra o servicios con estándares elásticos. Es la zona donde el sobrecosto se vuelve difícil de rastrear porque se disfraza de complejidad técnica, inflación de insumos o reprogramaciones inevitables.

Patrones que se repiten en redes proveedoras

Si se mira como red, la contratación pública deja huellas reconocibles: concentración de adjudicaciones en pocos proveedores, rotación de razones sociales dentro del mismo grupo, subcontratación recurrente, y circuitos de “reputación” donde ciertos actores ganan porque ya ganaron. La lógica es acumulativa: quien tiene historial, capacidad administrativa y relaciones, reduce su incertidumbre para la unidad compradora; esa reducción de incertidumbre se convierte en ventaja competitiva permanente, incluso cuando el precio deja de ser competitivo. Es un mercado donde la “experiencia” puede ser métrica de calidad… o barrera para blindar incumbentes.

Aquí entra la advertencia de Michael Power sobre la “sociedad de la auditoría”: más verificación no siempre significa más control real. Puede producir rituales—checklists, firmas, reportes—que generan apariencia de cumplimiento y desplazan la responsabilidad. Cuando el control se vuelve performance, el sistema aprende a optimizar el reporte antes que el resultado.

Por qué importa en términos fiscales y sociales

Un dato de escala ayuda a entender el impacto: la OCDE estima que un ahorro de 1% en contratación pública equivaldría a 43 mil millones de euros al año en países OCDE. Esa cifra ilustra el verdadero tamaño del problema: el riesgo no es marginal. En sistemas donde además hay debilidad institucional, ese drenaje se traduce en menos medicamentos, peores obras, servicios degradados y, finalmente, más desconfianza pública.

La lectura constructiva es clara: no basta con “más vigilancia”. Hay que tratar la contratación como sistema de riesgos y rediseñar incentivos por etapa: competencia real en planeación, trazabilidad en adjudicación y control de modificaciones en ejecución. Si no se interviene ahí, la corrupción no aparece como excepción: aparece como un equilibrio racional.

Referencias (APA 7)

Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure. Journal of Financial Economics, 3(4), 305–360. https://doi.org/10.1016/0304-405X(76)90026-X

Klitgaard, R. (1988). Controlling corruption. University of California Press.

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2009). OECD principles for integrity in public procurement. OECD.

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2021). The OECD public procurement principles: Policy briefing note. OECD.

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2024). Public procurement. OECD.

Organisation for Economic Co-operation and Development. (2023). Managing risks in the public procurement of goods, services and infrastructure. OECD.

Power, M. (1997). The audit society: Rituals of verification. Oxford University Press.