Las asociaciones público-privadas (APP/PPP) se venden como una fórmula técnica para “hacer más con menos”: atraer capital privado, acelerar infraestructura y transferir riesgos al concesionario. El problema es que, en la práctica, muchas APP terminan operando como un dispositivo de riesgo asimétrico: el privado captura buena parte de la renta cuando el proyecto sale bien, pero cuando sale mal —o cuando la demanda no llega, el costo se dispara o el contrato se vuelve políticamente inviable— aparece la renegociación y el costo se desplaza al Estado, al usuario o al futuro fiscal. No es un accidente: es un patrón documentado.
La literatura económica sobre APP insiste en que el corazón del modelo no es “quién financia”, sino cómo se asigna el riesgo y qué tan creíble es el contrato cuando cambian las condiciones. Engel y colegas, al revisar evidencia teórica y empírica, subrayan que la promesa de eficiencia de las APP puede degradarse por renegociaciones pervasivas y por contabilidad fiscal defectuosa que oculta obligaciones futuras. En otras palabras: una APP puede lucir barata hoy porque el costo está empaquetado como pagos futuros, garantías o ajustes tarifarios.
Los datos duros sobre renegociación son una alerta de diseño. Una revisión clásica de concesiones en América Latina encontró que 55% de los contratos de APP en transporte fueron renegociados en el periodo estudiado. Y en trabajos posteriores se reportan incidencias aún más altas en algunos subconjuntos: para el sector transporte en la región se ha señalado una incidencia superior a 75% de contratos renegociados. A escala global, un documento del FMI reporta una tasa de renegociación cercana a 33%. La cifra exacta cambia por muestra y definición, pero el mensaje es estable: renegociar no es excepcional; en muchos contextos es parte del “modelo real”.
Qué supuestos justifican un proyecto y por qué suelen romperse
El guion típico de una APP descansa en supuestos que suenan razonables en el papel, pero frágiles en el territorio: proyecciones de demanda (tráfico, usuarios, consumo), estabilidad regulatoria, costos de construcción contenibles, y capacidad estatal para supervisar. Cuando esos supuestos se rompen, la renegociación se vuelve el mecanismo de ajuste.
Lo delicado es que los supuestos no siempre son solo error. En licitaciones competitivas existe el incentivo a ofertar agresivamente —prometer más inversión, menor tarifa, mayor cobertura— y luego “corregir” por renegociación. El contrato, así, funciona como puerta de entrada; la rentabilidad se consolida después, en la fase menos visible: ampliaciones de plazo, cambios de estándar, subsidios, garantías, pagos por disponibilidad, reequilibrios económico-financieros.
Cuándo se renegocia y qué significa “socializar pérdidas”
La renegociación aparece con más probabilidad cuando el contrato contiene ambigüedades, cláusulas abiertas (“eventos extraordinarios”, “equilibrio económico”), o cuando el Estado necesita continuidad del servicio y no puede dejar caer el proyecto sin costo político. En esa coyuntura, se despliegan tres rutas de socialización de pérdidas:
La primera es fiscal: el Estado absorbe riesgo vía garantías, pagos directos, rescates o reestructuras. La segunda es tarifaria: el usuario paga vía incrementos, peajes, cuotas o cargos. La tercera es temporal: se extiende plazo, se pospone inversión o se difiere mantenimiento, empujando costos al futuro (y degradando servicio). El punto central es que el riesgo “transferido” regresa por la ventana cuando el proyecto se vuelve demasiado grande para fallar o demasiado sensible para colapsar.
Quién asume el riesgo de verdad
En teoría, el privado debería asumir riesgos que controla (costos de obra, operación, mantenimiento) y el Estado riesgos soberanos (cambios regulatorios extremos). En la práctica, el riesgo se reacomoda según poder de negociación y urgencia pública. Si el concesionario puede parar obra, amenazar arbitrajes o movilizar coaliciones empresariales, su capacidad de trasladar costos crece. Si el Estado carece de músculo técnico-legal para auditar y litigar, la “transferencia de riesgo” se vuelve un eslogan.
Por eso, una APP no debe evaluarse por el anuncio ni por el “monto de inversión”, sino por preguntas que rara vez se ponen al centro del debate público: ¿qué riesgos están explícitamente asignados, cuáles están implícitamente garantizados y qué historial de renegociación tiene el país/sector? Una APP puede ser herramienta útil, pero solo si el contrato está diseñado para resistir su propio incentivo principal: renegociar cuando conviene.
Referencias
Engel, E., Fischer, R., & Galetovic, A. (2014). Renegotiations in public-private partnerships: Theory and evidence. OECD.
Posner, R. A. (1974). Theories of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 5(2), 335–358.
Guasch, J. L. (2004). Granting and renegotiating infrastructure concessions: Doing it right. World Bank.
International Monetary Fund. (2025). Selected Issues (country report; discussion of global PPP renegotiation rates).
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